VERSÃO REVISTA E AMPLIADA DA NOTA DO GRUPO DE PESQUISA INDISCIPLINAR SOBRE AS IRREGULARIDADES DA OPERAÇÃO URBANA DO ISIDORO
O Grupo de Pesquisa Indisciplinar, da Escola de Arquitetura da UFMG, tendo em vista a ameaça de despejo iminente das ocupações da região do Isidoro, Rosa Leão, Esperança e Vitória, bem como as diversas irregularidades jurídicas da Operação Urbana do Isidoro, vem, através desta Nota Pública, manifestar seu repúdio ao desalojamento das milhares de famílias que vivem na área e, ainda, publicamente denunciar as ilegalidades dos instrumentos urbanísticos aplicados na região pela Prefeitura de Belo Horizonte à revelia da sociedade.
A Operação Urbana [simplificada] do Isidoro (OUI) foi prevista na legislação municipal de Belo Horizonte, inicialmente, na Lei nº 8137/2000, com prazo de duração determinado para 6 anos. O objetivo específico do instrumento era realizar a urbanização da área, que contém cerca de 10 milhões de m² e ainda não está parcelada, de forma a garantir a concomitante preservação do meio ambiente. Ressalte-se que a região do Isidoro, cuja área é maior que aquela compreendida pela Avenida do Contorno, apresenta uma virtualidade ambiental emblemática, sendo um dos maiores parques urbanos do mundo, écotono de mata atlântica com serrado, com cerca de 250 nascentes e abarcando o último córrego limpo de Belo Horizonte. Em 2006, a Operação, na forma como desenhada na Lei nº 8137/2000, perdeu sua validade. O projeto, contudo, foi retomado em 2010, com outra roupagem, parâmetros e objetivos, na versão instituída pela Lei Municipal nº 9959 que, na oportunidade, também instituiu a ADE do Isidoro (Área de Diretrizes Especiais). Essa lei sofreu várias modificações pontuais em relação às regras do Plano Diretor para a Operação Urbana do Isidoro pela Lei Municipal nº 10705/2014 que, em alguns dispositivos, fere de morte a lógica negocial e redistributiva desse instrumento de política urbana.
A versão atual do marco regulatório da Operação Urbana do Isidoro apresenta diversas irregularidades que precisam ser enfrentadas e sanadas: (i) a Operação Urbana Simplificada não é o instrumento jurídico-urbanístico apropriado para promover a urbanização de uma área de grandes proporções (a décima Regional de Belo Horizonte) e enorme relevância ambiental como é a região do Isidoro; (ii) a instituição desse instrumento não respeitou o princípio da gestão democrática da cidade, previsto no inciso II, do art. 2º do Estatuto das Cidades, Lei Federal nº 10.257/01, ao não inserir em nenhuma de suas etapas de elaboração a participação da sociedade civil e dos afetados; (iii) a OUI tem impactos metropolitanos evidentes que não estão sendo sequer considerados e (iv) o instrumento vai ser utilizado para promover a urbanização e o adensamento populacional do Isidoro, mediante programa habitacional Minha Casa Minha Vida em parte do território, além de outros empreendimentos, produzindo cidade à revelia do debate público e ampliado, das demandas da população que já habita a região e do perfil dos habitantes de baixa renda que irão morar na área. Para se ter uma noção do caráter antidemocrático da Operação, não apenas em sua elaboração mas também quanto a sua gestão posterior, do total de 10 membros da Comissão de Acompanhamento da OUI, responsável, por exemplo, pela definição de investimentos e obras prioritárias, somente um membro da Comissão será o representante dos moradores, enquanto outros sete representam a Administração Pública municipal e dois representam, respectivamente, os donos de terrenos e os empreendedores da OUI.
Tendo em vista as questões de fundo elencadas acima, passa-se às razões que conduzem às irregularidades dos instrumentos urbanísticos previstos para região do Isidoro, mediante a análise comparativa da legislação aplicável, apresentando-se de forma sumarizada e posteriormente desenvolvida, os seguintes pontos:
1. IRREGULARIDADE NA APLICAÇÃO DA TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (“TDC”):
a) Violação do art. 62, § 1º, do Plano Diretor de Belo Horizonte (PDBH) pela Lei Municipal nº 9959/2010, ao permitir aumento irregular do percentual de recepção de Transferência do Direito de Construir (TDC) nas áreas de Grau de Proteção 2 e 3 para além de 20% (chegando a 70% em determinadas áreas), que irá legitimar acréscimo de Coeficiente de Aproveitamento básico (CAb) e possibilitar maior adensamento da área, sem contar, todavia, com contrapartidas relacionadas à infraestrutura técnica e social a suprir futura demanda da população residente;
b) Alteração da redação do art. 79 das Disposições Transitórias (DT) da Lei Municipal nº 9959/2010 pela Lei Municipal nº 10.705/2014, extinguindo o limite de 30% de aplicação das Unidades de TDCs (UTDCs) fora da área da OUI, autorizando a transferência de UTDC para toda a cidade. As UTDCs geradas pelas áreas de parque delimitadas no Anexo XXXI das DT da Lei Municipal nº 9959/2010, poderão ser utilizadas em qualquer lugar do município de Belo Horizonte, o que configura tratamento desigual em relação aos demais proprietários de área verde na cidade, vantagem que não está amparada em justa contrapartida pelos particulares beneficiados e descontrole do adensamento da cidade pela administração.
2. VIOLAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS DA OPERAÇÃO URBANA:
a) Discrepância quanto aos parâmetros de ocupação: (i) Os parâmetros urbanísticos da Área de Diretrizes Especiais (ADE) do Isidoro, conforme art. 86-A do PDBH, não podem ser alterados por Operação Urbana estabelecida para a área e o art. 86-M estabelece que o Coeficiente de Aproveitamento da ADE do Isidoro é igual a 0,5. Contrariando o PDBH, a OUI permite que sejam atingidos Coeficiente de Aproveitamento de até 1,7, triplicando o limite legal do Coeficiente estabelecido pela ADE. (ii) Além disso, há que se verificar a existência de contradição legal entre os dispositivos que estabelecem os pressupostos da OUI (art. 42) e a previsão de tamanho de lotes mínimos de 5.000 m², nas áreas de Grau de Proteção 2 (arts. 47 e 48 das DT) e 2.000 m² nas áreas de Grau de Proteção 3 (art. 49 das DT). A previsão de lotes mínimos do tamanho indicado pela legislação é totalmente avessa ao pressuposto de adequação à demanda local e o perfil de ocupação residencial proposto, voltado à habitacional social para população de baixa renda. Além disso, lotes do tamanho indicado dizem respeito à instalação de empreendimentos de grande impacto, cuja apropriação corre o risco de se concentrar em grandes empreendedores e comerciantes alheios à população local;
b) Discrepância quanto ao uso nas áreas destinadas à implantação do Minha Casa Minha Vida: A alteração efetuada pela Lei Municipal nº 10.705/2014 retira a exigência de destinação de 12% da área dos lotes para fins não residenciais, na área destinada aos empreendimentos de habitação de interesse social. Dessa forma, o art. 50 das DTs da Lei Municipal nº 9959/2010 torna-se inaplicável para os empreendimentos do Minha Casa Minha Vida no Isidoro, conforme §9º do art. 67, acrescido pela lei que modificou a OUI. Além disso, o dispositivo introduzido pela Lei Municipal nº 10.705/2014, possui redação obscura, não deixando claro qual a real intenção por trás da alteração legislativa.
3. ISENÇÃO IRREGULAR DE IPTU: O art. 59 das DT da Lei Municipal nº 9.959/2010 isenta de IPTU os imóveis inseridos no perímetro da OUI até a obtenção da certidão de baixa de construção. Uma vez que a OUI tem prazo de 12 anos (art. 77 das DT da mesma lei) contados da publicação da lei, os imóveis estão isentos de IPTU até 2022, no caso de não obterem a referida certidão. Vê-se, aqui, clara ofensa à Constituição Federal e ao Estatuto da Cidade, pois, em área em que não cumpre sua função social há quase um século, ao invés de se aplicar o IPTU progressivo, como estabelece o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Municipal, o Poder Público municipal isenta a área de pagamento de IPTU, fato que, ainda, viola o princípio da justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização, previsto no inciso II, do art. 2, do mesmo Estatuto, garantindo-se vantagem indevida sem contrapartida correlata dos beneficiários.
4. PERVERSÃO DO INSTRUMENTO DE PARCELAMENTO DO SOLO: VIA 540 e VIA NORTE-SUL usadas como contrapartida da Operação Urbana: Perversão do instrumento de parcelamento do solo mediante o divórcio do sistema viário principal do Isidoro – via 540 e via Norte-Sul – das exigências vinculadas aos loteadores, sendo, no caso, irregularmente tratadas como contrapartidas da Operação Urbana. Hipótese que, ao violar a Lei Federal nº 6766/79 e Lei Municipal nº 7166/96 escamoteia as contrapartidas da OUI, substituindo obrigação legal do loteamento por compensações urbanísticas da Operação.
5. IRREGULARIDADE NA TRANSFERÊNCIA DE ÁREAS NÃO EDIFICÁVEIS AO MUNICÍPIO: A OUI ao permitir a transferência de áreas de preservação permanente e de áreas não edificáveis no loteamento, viola diretamente dispositivo constante da legislação estadual e municipal vigentes (art. 21 da Lei Municipal nº 7166/96 e art. 11 e 12 do Decreto Estadual 44.646/2007). A possibilidade de se transferir toda a área verde ao Município, deixa a área do OUI carente de áreas para implantação de equipamentos públicos, espaços livres de uso público e áreas de uso institucional, podendo gerar, de forma irregular e absurda, a necessidade do Município desapropriar áreas dos loteadores para se garantir o percentual mínimo de área pública exigido pela legislação federal, estadual e municipal.
6. INCONSISTÊNCIAS NO CUSTO DE IMPLANTAÇÃO DA OPERAÇÃO URBANA: Em relação aos custos de implementação da OUI previstos no art. 64 da Lei 9959/10 na ordem de 1 bilhão de reais, questiona-se: (i) a implantação do plano urbanístico de uma Operação Urbana não pode gerar custos para o erário, obras e investimentos necessários devem ser totalmente custeados pelas contrapartidas dos beneficiários, sob pena de desvirtuamento do princípio “ganha-ganha” inerente à qualquer operação urbana; (ii) a área a ser desapropriada para instalação de equipamentos urbanos e comunitários e dos parques não está considerando o percentual de 15% de área a ser transferida ao Município, conforme estabelecido na legislação de parcelamento do solo urbano, (iii) a inclusão da implementação da infraestrutura viária como custo da Operação, uma vez que o sistema viário principal – via 540 e via Norte-Sul – são eixos essenciais do loteamento, cuja implantação deve ser obrigação dos particulares loteadores.
7. ISENÇÃO DE CONTRAPARTIDAS AO EMPREENDIMENTO HABITACIONAL DO MINHA CASA MINHA VIDA CUSTEADO POR RECURSO PÚBLICO:
a) a Lei Municipal nº 10.705/14 é ilegal ao violar a necessária previsão de contrapartidas aos beneficiários das Operações Urbanas Simplificadas, não podendo prever isenção que desvirtue as compensações exigidas dos particulares e empreendedores;
b) a isenção de contrapartida com base na destinação do empreendimento para habitação social, MCMV no caso, não se sustenta, pois o recurso que financiará o empreendimento é público e
c) a introdução legal beneficia duplamente os proprietários ao isentá-los das contrapartidas e, ao mesmo tempo, manter os benefícios da OUI.
8. O ENGÔDO DAS CONTRAPARTIDAS: A leitura atenta OUI demonstra que as contrapartidas previstas nada mais são que obrigações legais decorrentes das exigências de qualquer empreendimento de parcelamento do solo, além de descontar do valor pecuniário contrapartidas por motivos diferentes e de isentarem de forma irregular empreendimentos específicos.
Em suma, por nenhum prisma é possível sustentar a legalidade da OUI.
1. IRREGULARIDADE NA APLICAÇÃO DA TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (“TDC”)
a) Flexibilização do percentual de recepção de TDC
A Transferência do Direito de Construir (TDC) é o instrumento de política urbana pelo qual o Poder Público Municipal autoriza o proprietário de imóvel urbano a alienar ou a exercer em outro local, o direito de construir previsto na Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo relativo ao Coeficiente de Aproveitamento Básico (CAb), nos termos do art. 60 do Plano Diretor do Município de Belo Horizonte (PDBH), Lei Municipal nº 7165/1996.
O limite máximo de recepção da transferência do direito de construir é de 20% (vinte por cento), exceto no caso de projetos urbanísticos especiais, conforme disposto no art. 62, § 1º, do PDBH. Ressalte-se que, pela leitura do art. 65-E do Plano Diretor, as Operações Urbanas não são consideradas projetos urbanísticos especiais, portanto, esses instrumentos não podem ser confundidos para fins de majoração do TDC.
Art. 65-E – As Operações Urbanas e os projetos urbanísticos especiais que envolvam a autorização da Transferência do Direito de Construir poderão ser realizados com a contrapartida de transferência não onerosa de imóvel ao Município, sendo vedado, nessa hipótese, pagamento de indenização, a qualquer título, ao particular (gn).
Dessa forma, a possibilidade de recepção de potencial construtivo acima de 20% em áreas de Operação Urbana só poderá ocorrer mediante contrapartida do particular ao Município, uma vez que não se trata de projeto urbanístico especial, não sendo possível, nessa hipótese, aplicação do art. 62, § 1º, do PDBH.
Os limites para recepção de TDC, de acordo com os arts. 47, 48, 49 e 52 das disposições transitórias (DT) da Lei Municipal 9959/2010 são os seguintes:
| Grau de ocupação e de proteção ambiental da Operação Urbana do Isidoro | CAb | CAb após a Recepção de Transferência de Direito de Construir previsto nas DT da Lei Municipal 9959/2010 | Limite de recepção de acordo com o Plano Diretor do Município de Belo Horizonte | Porcentagem de recepção previsto pela Operação Urbana do Isidoro |
| Grau de Proteção 2 (art. 47) | 1,00 | 1,2 | 1,2 | 20% |
| Grau de Proteção 2 (art. 48) | 1,00 | 1,5 | 1,2 | 50% |
| Grau de Proteção 2 (art. 52) | 1,00 | 1,7 | 1,2 | 70% |
| Grau de Proteção 3 (art. 49, ZP-2) | 1,00 | 1,5 | 1,2 | 50% |
| Grau de Proteção 3 (art. 52, ZP-2) | 1,00 | 1,7 | 1,2 | 70% |
De acordo com a sistematização dos valores constantes na tabela acima, toda flexibilização que permite recepção de TDC acima de 20% na OUI, sem previsão de contrapartida, é irregular. Dessa forma, a OUI está aumentando o potencial de recepção dos imóveis ilegalmente, pois, além de não se tratar de projeto urbanístico especial, o aumento do grau de recepção de potencial construtivo deveria ocorrer mediante contrapartida do particular, nos termos do art. 67, II do PDBH.
O aumento irregular do percentual de recepção de TDC nas áreas de Grau de Proteção 2 e 3 indicadas acima, irá legitimar acréscimo CAb e possibilitar maior adensamento da área, sem contar, todavia, com contrapartidas relacionadas à infraestrutura técnica e social a suprir futura demanda da população residente. Trata-se, no caso, de flexibilização de parâmetro que sustenta aumento do potencial de construção que busca favorecer apenas os empreendedores privados.
b) Extensão de aplicação do TDC para todo Município
A redação original da Lei Municipal nº 9959/2010 estabelecia que somente 30% das UTDCs (unidades de transferência de direito de construir) geradas pela área de Grau de Proteção 1 poderiam ser utilizadas fora do perímetro da OUI.
Contudo, a alteração da redação do art. 79 das DT da Lei Municipal nº 9959/2010 pela Lei Municipal nº 10.705/2014, acabou com o limite de 30%, autorizando a transferência de TDC para toda a cidade. Em outras palavras, as UTDCs geradas pelas áreas de parque delimitadas no Anexo XXXI das DT da Lei Municipal nº 9959/2010, poderão ser utilizadas em qualquer lugar do município de Belo Horizonte.
A redação original da lei tinha como finalidade incentivar o adensamento da região, o que era condizente com os objetivos da OUI. A nova redação, contudo, contradiz expressamente os objetivos constantes do art. 42, II, das DT da Lei Municipal nº 9959/2010: “permitir o adensamento das áreas propícias à ocupação, concentrando nelas o potencial construtivo das áreas a serem preservadas”.
A possibilidade de se utilizar a TDC em todo o município não é isonômica, já que milhares de UTDC estarão nas mãos de um único empreendedor, gerando verdadeiro monopólio sobre o uso do instrumento de política urbana e desigualdade entre os munícipes, umas vez que os demais proprietários de áreas verdes do município não possuem o mesmo privilégio criado pela OUI. E, ainda mais agravante, essa flexibilização não conta com contrapartida proporcional a ser exigida dos particulares beneficiados.
2. VIOLAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS DA OPERAÇÃO URBANA
a) Discrepância quanto aos parâmetros de ocupação
Em 2010, a Lei Municipal nº 9.959/10, instituiu tanto a Área de Diretrizes Especiais de Interesse Ambiental do Isidoro (“ADE Isidoro”), quanto nova Operação Urbana do Isidoro. A definição de Área de Diretrizes Especiais de Interesse Ambiental está no art. 86 da Lei Municipal 7.166/96:
Art. 86 – A ADE de Interesse Ambiental é constituída por áreas nas quais existe interesse público na preservação ambiental, a ser incentivada pela aplicação de mecanismos compensatórios, por apresentarem uma ou mais das seguintes características:
I – presença de cobertura vegetal relevante;
II – presença de nascentes, cursos d’água, lagoas e represas;
III – existência de áreas cujo lençol freático seja subaflorante, configurando ecossistema de brejo;
IV – existência de expressivo contingente de quintais arborizados;
V – existência de terrenos com declividade superior a 47% (quarenta e sete por cento), vegetado ou não;
VI – existência de áreas degradadas, ainda não ocupadas, em processo de erosão ativa e/ou cuja vegetação tenha sido suprimida ou submetida a degradação.
De acordo com os parâmetros propostos para a área (arts. 86-A a 86-N, que foram incorporados à Lei Municipal 7.166/96), o Coeficiente de Aproveitamento seria de 0,5 (cinco décimos) para o uso não residencial na ADE de Interesse Ambiental do Isidoro e, ainda, seriam válidos para essa ADE os parâmetros urbanísticos referentes às demais ADEs de Interesse Ambiental do Município.
Frisa-se o disposto no art. 86-A em que a área da ADE Isidoro poderá ser objeto de Operação Urbana, desde que respeitados os parâmetros específicos da ADE. Assim, os parâmetros urbanísticos da ADE do Isidoro não poderiam ser alterados por Operação Urbana estabelecida para a área, uma vez que o art. 86-M estabelece que o Coeficiente de Aproveitamento é igual a 0,5 e a OUI permite que sejam atingidos Coeficiente de Aproveitamento de até 1,7, triplicando o limite legal do Coeficiente estabelecido pela ADE.
O art. 42 das DT da Lei Municipal nº 9959/10 indica os pressupostos do Plano Urbanístico da Operação Urbana do Isidoro. Abaixo, destacam-se os pressupostos concernentes à diversificação de usos do espaço e formas de sua ocupação.
Art. 42. Considerando a relevância ambiental que caracteriza a região objeto da Operação Urbana do Isidoro, em especial o grande número de nascentes e cursos d`água, a presença de vegetação expressiva, a incidência de áreas de alta declividade e de risco geológico, o Plano Urbanístico em que se fundamenta essa Operação Urbana tem como pressupostos: (…)
VIII – assegurar que o processo de expansão urbana na região ocorra de modo sustentável, contemplando a implantação de toda infraestrutura necessária, bem como a construção de equipamentos urbanos e comunitários para atendimento à demanda da população local; (…)
XI – viabilizar a oferta de terrenos urbanizados para implantação de unidades habitacionais, bem como para instalação de atividades econômicas compatíveis com as características de ocupação predominantemente residencial proposta para a área.
Da análise dos incisos VIII e XI do dispositivo citado depreende-se que a premissa do plano urbanístico para uso e ocupação do território é a sustentabilidade ambiental, a adequação à demanda da população local e a instalação de atividades não residenciais que sejam compatíveis com o perfil de ocupação residencial proposto.
Há que se verificar aqui a existência de contradição legal entre dispositivos da mesma lei. À revelia do que estabelece os pressupostos da OUI, foram previstos tamanho de lotes mínimos de 5.000 m², nas áreas de Grau de Proteção 2 (arts. 47 e 48 das DT) e 2.000 m² nas áreas de Grau de Proteção 3 (art. 49 das DT).
Da comparação entre as premissas do plano urbanístico e o tamanho mínimo de lotes não residenciais indicados para as áreas de Grau de Proteção 2 e 3 observa-se clara incompatibilidade. A previsão de lotes mínimos do tamanho indicado pela legislação é totalmente avessa ao pressuposto de adequação à demanda local e o perfil de ocupação residencial proposto, voltado à habitacional social. Além disso, lotes do tamanho indicado dizem respeito à instalação de empreendimentos de grande impacto, cuja apropriação corre o risco de se concentrar em empreendedores e comerciantes alheios à população local.
b) Discrepância quanto ao uso nas áreas destinadas à implantação do Minha Casa Minha Vida
A Lei Municipal nº 9959/2010 com a alteração efetuada pela Lei Municipal nº 10.507/2014 retira a exigência de destinação de 12% da área dos lotes para fins não residenciais, na área destinada aos empreendimentos de habitação social. Dessa forma, o art. 50 das DTs da Lei nº 9959 torna-se inaplicável para os empreendimentos do Minha Casa Minha Vida no Isidoro, conforme §9º do art. 67. Além disso, o dispositivo introduzido pela Lei Municipal nº 10.5072014, possui redação obscura, não deixando claro qual a real intenção por trás da alteração legislativa. Veja-se o texto legal:
§9º – Os empreendimentos de que trata o § 6º deste artigo ficam dispensados do atendimento ao disposto no art. 50 destas Disposições Transitórias, desde que:
I – sejam destinados, no mínimo, 10% (dez por cento) e, no máximo, 15% (quinze por cento) de seus lotes ao uso não residencial;
II – sejam doados ao Município 12% (doze por cento) dos lotes destinados ao uso não residencial para o desenvolvimento de ações voltadas a atração de investimentos e ao fomento de negócios na região.
Por esse motivo, resta evidenciado que na área onde será construído o empreendimento habitacional do MCMV haverá impossibilidade de desenvolvimento de comércio local que atenda a demanda da população, contrariando os pressupostos do plano urbanístico da Operação Urbana do Isidoro, conforme art. 42. A lei também não é clara sobre quais seriam as ações voltadas para a atração de investimentos e fomento aos negócios na região. Pergunta-se quem serão os beneficiários deste fomento, já que, pela OUI, só poderão ser implantados grandes empreendimentos no local, em decorrência do tamanho do lote? Resta claro, portanto, que o §9º do art. 67 é incompatível com as premissas da Operação.
3. ISENÇÃO IRREGULAR DE IPTU
O art. 59 das DT da Lei Municipal nº 9.959/2010 isenta de IPTU os imóveis inseridos no perímetro da OUI até a obtenção da certidão de baixa de construção. Uma vez que a OUI tem prazo de 20 anos (art. 77 das DT da mesma lei), os imóveis estão isentos de IPTU até 2022, no caso de não obterem a referida certidão.
Vê-se, aqui, clara ofensa ao Estatuto da Cidade, pois, em área em que não cumpre sua função social há quase um século, ao invés de se aplicar o IPTU progressivo, como estabelece o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Municipal, o Poder Público municipal isenta a área de pagamento de IPTU.
Esse montante não arrecadado pelo Município de Belo Horizonte à título de isenção de imposto durante 12 anos aos proprietários de imóveis na área da Operação, subverte toda a racionalidade do instrumento da Operação Urbana, ferindo de morte o princípio da justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização, previsto no inciso II, do art. 2, da Lei Federal nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). Nesse instrumento urbanístico negocial da Operação Urbana, conforme dispõe o Estatuto da Cidade, são os proprietários que devem pagar contrapartida ao Município e não os demais contribuintes munícipes arcar com injusta e desigual isenção de IPTU, que, no caso, age como uma contrapartida às avessas. Quem é o real beneficiário dessa isenção? Não deveria a isenção de IPTU ser considerada contrapartida do município?
4. PERVERSÃO DO INSTRUMENTO DE PARCELAMENTO DO SOLO: VIA 540 e VIA NORTE-SUL usadas como contrapartida da Operação Urbana
A necessidade de implantação de vias estruturantes para a área do Isidoro é diretriz constante do Programa de Estruturação Viária de Belo Horizonte (antigo VIURBS, atual Corta Caminho).
O interesse público expresso na OUI instituída pela Lei Municipal 8.137 de 2000 era a implantação de sistema viário (construção da Via 540) e de equipamentos que dotassem a região de infraestrutura necessária ao seu desenvolvimento econômico, ambiental e urbano, e promovesse uma ocupação ordenada da área. Já o interesse particular era a utilização de parâmetros urbanísticos mais permissíveis que os do zoneamento vigente (em especial, maior coeficiente de aproveitamento, e menor quota de terreno por unidade habitacional). Essa operação possuía o prazo de vigência de 06 anos, não tendo sido implantada no prazo de validade da OUI (art. 116, da Lei Municipal 8.137/00).
Conforme disposto no art. 61 das DT da Lei Municipal nº 9959/10, o sistema viário principal da região do Isidoro é composto pelas vias 540 e Norte Sul (039).
Art. 61 – O sistema viário básico da Região do Isidoro é composto por:
I – sistema principal, representado no mapa constante do Anexo XXXI desta Lei, objeto de diretrizes para projeto, elaboradas pelo Executivo, e constituído pelas vias:
a) Via 540, definida como o ponto 038 do Programa de Estruturação Viária de Belo Horizonte – VIURBS -, que fará a interligação entre a Rodovia MG-20 e a Avenida Cristiano Machado/Rodovia Prefeito Américo Gianetti, de forma a promover a melhoria da articulação interna da Região Norte do Município;
b) Via Norte-Sul, definida como o ponto 039 do VIURBS, que cortará a Região Norte do Município, no sentido norte-sul, e fará a interligação entre a Via 540, e a Região do Bairro Jaqueline;
II – sistema secundário, constituído pelas vias arteriais, coletoras e locais a serem previstas nos projetos de parcelamento, conforme diretrizes específicas a serem fornecidas pelo Executivo.
Depreende-se do texto legal que apenas o sistema secundário de vias será objeto dos projetos de parcelamento definidos para região, conforme diretrizes do Poder Executivo Municipal. Dessa forma, a implantação do sistema principal de vias – 540 e norte-sul – ficaria fora das exigências legais destinadas ao loteamento da área. Ou seja, os particulares loteadores não teriam a obrigação de arcar com os custos referentes à abertura das vias do sistema principal, que o município considera vital para a área.
Ocorre que, nesse caso, há uma ginástica legislativa para substituir o que é exigência do loteamento da área para sua configuração como contrapartida dos particulares na Operação Urbana. Explica-se.
A previsão normativa que separa os sistemas viários do Isidoro em principal e secundário esconde o fato de que tanto a via 540, quanto a Norte-Sul, têm quase a totalidade de seu comprimento concentrado no interior do perímetro da Operação Urbana do Isidoro. Além disso, o sistema viário principal é o eixo estruturador que garante, de forma si ne qua non, o acesso às áreas internas do Isidoro, sem o qual qualquer empreendimento na região seria inviável, tal como o empreendimento habitacional Granja Werneck. Dessa forma, a implantação da via 540 e Note-Sul são essenciais ao loteamento, não podendo ser divorciadas na discussão do parcelamento.
Destaca-se, ainda, que o loteamento proposto para região implica forte adensamento da área, o que, por si só, reforça o argumento de que as vias principais são condições necessárias para sua viabilidade e não apenas política de mobilidade do Poder Público Municipal.
A abertura, modificação e o prolongamento de vias públicas e construção de logradouros públicos são obrigações que todo particular deve assumir no processo administrativo de loteamento. A partir de diretrizes de parcelamento do solo que são expedidas pelo Município em cada caso, ou pelo órgão metropolitano responsável, na hipótese da área a ser loteada pertencer a Município integrante de região metropolitana, os proprietários que irão efetuar abertura de lotes são responsáveis por custear a instalação das vias essenciais ao seu loteamento e, ainda, determinadas infraestruturas. Conforme Lei Federal nº 6766/79 e Lei Municipal nº 7166/96 essa exigência é a característica que diferencia o loteamento do desmembramento:
Art. 2. § 1º – Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.
Correspondente na Lei Municipal, art. 15, §1º da Lei nº 7.166:
§1º – Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação que implique a abertura, o prolongamento, a modificação ou a ampliação de vias de circulação ou de logradouros públicos.
A estratégia de deslocar o sistema viário principal do processo administrativo de parcelamento do solo possibilita que os particulares envolvidos na OUI utilizem a implementação das vias 540 e Norte-Sul como contrapartida da Operação Urbana. Caso isso ocorra, haverá clara violação à lei de parcelamento federal e municipal e, ainda, diminuição das compensações a serem arrecadas para Operação que constituiriam o fundo a ser revertido em obras de infraestrutura técnica e social na área.
A argumentação de que as vias 540 e Norte-Sul são estruturantes do Município e, dessa forma, obra de responsabilidade do Poder Público, não se sustenta. A essencialidade desse sistema viário para os empreendimentos do Isidoro condicionam sua abertura por parte dos particulares, naquilo que for correspondente à demanda de seus empreendimentos. Ademais, se o município é obrigado pela legislação federal, estadual e municipal a fornecer diretrizes para a realização de parcelamento do solo, por que as principais vias estruturantes, constantes em programas e leis municipais, são excluídas das diretrizes para parcelamento do solo da área?
5. IRREGULARIDADE NA TRANSFERÊNCIA DE ÁREAS NÃO EDIFICÁVEIS AO MUNICÍPIO
O Decreto Estadual 44.646/2007 disciplina o exame e a anuência prévia pelo Estado, por meio da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana – SEDRU -, para aprovação de projetos de loteamentos e desmembramentos de áreas para fins urbanos pelos municípios. De acordo com o Decreto, é vedada a possibilidade de se transferir área de preservação permanente e áreas não edificáveis aos Municípios:
Art. 11. O percentual de áreas públicas não poderá ser inferior a 35% (trinta e cinco por cento) da gleba total a ser parcelada, observando-se maiores restrições da legislação municipal. (…)
§6º As áreas não-edificáveis não poderão ser computadas como áreas públicas.
Art. 12. As áreas de preservação permanente e as faixas de servidão ao longo de linha de transmissão de energia elétrica poderão ser destinadas como áreas públicas, mediante autorização da autoridade competente.
§1º No caso de áreas de preservação permanente – APPs, deverão ser respeitados os impedimentos legais de uso e ocupação, sendo vedado o cômputo das mesmas no cálculo de áreas públicas do loteamento (gn)
A Lei Municipal de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo, Lei nº 7166/96, estabelece as condições de transferência de área ao município nos loteamentos. De acordo com o art. 21, §8º, as Unidades de Preservação e as áreas não edificáveis podem ser transferidas ao Município, caso haja justificado interesse público de ordem ambiental comprovado por laudo elaborado pelo órgão ambiental municipal, sendo computada, para efeito do cálculo do percentual, apenas metade de sua área, até o máximo de 5% (cinco por cento) da gleba parcelada.
Tem-se, portanto, que toda a área de preservação permanente e áreas não edificáveis existentes na Região do Isidoro, poderão ser transferidas ao Município, mas, independentemente de seu tamanho, elas poderão ser contabilizadas como no máximo 5% do total da área a ser loteada. Em outras palavras, a lei municipal estabelece que toda a área de preservação e áreas não edificáveis existentes poderão corresponder no máximo a 5% dos 15% exigidos no art. 21 da Lei Municipal nº 7166/96.
A OUI, em sentido contrário ao estabelecido pela Lei Municipal nº 7166/96, não impõe limite à porcentagem das áreas de preservação permanente e das áreas não edificáveis a serem doadas no parcelamento do solo:
Art. 53 (…)
§4º – Serão consideradas no cômputo das áreas a serem transferidas ao Município, por força do parcelamento, as áreas não parceláveis e não edificáveis localizadas nas porções da gleba submetidas ao Grau de Proteção 1 destinadas à implantação de parques públicos, conforme delimitação contida no Anexo XXXI desta Lei.
Novamente, depara-se com outro parâmetro flexibilizado pela OUI, sem a exigência de contrapartida do particular, violando o disposto no art. 67, II do PDBH, que prevê a necessidade dimensionamento das obrigações dos particulares em relação aos demais benefícios oriundos da Operação.
Dessa forma, a OUI ao permitir a transferência de áreas de preservação permanente e de áreas não edificáveis no loteamento, viola diretamente dispositivo constante da legislação estadual e municipal vigentes. A possibilidade de se transferir toda a área verde ao Município, deixa a área do OUI carente de áreas para implantação de equipamentos públicos, espaços livres de uso público e áreas de uso institucional, podendo gerar, de forma irregular, a necessidade do Município desapropriar áreas dos loteadores para se garantir o percentual mínimo de área pública exigido pela legislação federal, estadual e municipal.
6. INCONSISTÊNCIAS NO CUSTO DE IMPLANTAÇÃO DA OPERAÇÃO URBANA
O art. 64 das DT da Lei Municipal nº 9959/10 prevê a desapropriação de áreas para implantação de infraestrutura viária, equipamentos urbanos e comunitários. De acordo com o art. 21 da Lei Municipal nº 7166/96, é obrigatória a transferência ao Município de, no mínimo, 15% (quinze por cento) da gleba, para instalação de equipamentos urbanos e comunitários e espaços livres de uso público, além da área correspondente à implantação do sistema de circulação do loteamento.
O art. 64 das DT da Lei Municipal nº 9959/10 prevê:
Art. 64. Os custos referentes à desapropriação e à implantação da infraestrutura viária, incluindo-se obras de arte, bem como aos equipamentos urbanos e comunitários e dos parques mencionados nesta Seção ficam estimados, de acordo com os valores estabelecidos no Anexo XXXII desta Lei, em R$ 963.573.000,00 (novecentos e sessenta e três milhões e quinhentos e setenta e três mil reais).
Questiona-se, portanto: (i) se a implantação do plano urbanístico de uma Operação Urbana pode ter custo para o poder público ou ele deve ser totalmente custeado pelas contrapartidas dos beneficiários; (ii) se a área a ser desapropriada para instalação de equipamentos urbanos e comunitários e dos parques está considerando o percentual de 15% de área a ser transferida ao Município, conforme estabelecido na legislação de parcelamento do solo urbano e (iii) a inclusão da implementação da infraestrutura viária como custo da Operação, uma vez que o sistema viário principal – via 540 e via Norte-Sul – são eixos essenciais do loteamento, cuja implantação é de obrigação dos particulares loteadores.
7. ISENÇÃO DE CONTRAPARTIDAS AO EMPREENDIMENTO HABITACIONAL DO MINHA CASA MINHA VIDA CUSTEADO POR RECURSO PÚBLICO
A última alteração legislativa referente à OUI maculou a própria lógica do instrumento da Operação Urbana. A Lei Municipal nº 10. 705/14, que também altera o PDBH, dispôs em suas disposições transitórias que não haverá necessidade de contrapartidas adicionais ao particular caso o empreendimento a ser instalado se dirija à habitação de interesse social. Uma vez que o empreendimento passa a ter caráter social as demais contrapartidas previstas em lei deixariam de ser exigidas. Se não, veja-se:
Art. 23 – O art. 67 das Disposições Transitórias da Lei nº 9.959, de 20 de julho de 2010, passa a vigorar acrescido dos seguintes §§ 6º a 11:
“Art. 67 – […]
§6º – Não se sujeitam ao pagamento da contrapartida prevista no caput deste artigo os empreendimentos cujas unidades residenciais sejam integralmente vinculadas ao atendimento da demanda da Política Habitacional do Município, observada a seguinte proporção:
I – no mínimo 70% (setenta por cento) das unidades habitacionais destinados a beneficiários com renda familiar mensal de até 3 (três) salários mínimos;
II – percentual restante das unidades habitacionais destinado a beneficiários com renda familiar mensal superior a 3 (três) até 6 (seis) salários mínimos;
§7º – A configuração da hipótese prevista no § 6º deste artigo não isenta o empreendedor da realização das obras de urbanização e tampouco da transferência de percentual da gleba em decorrência das exigências relativas ao parcelamento do solo. […]
§11º – A execução das obras de infraestrutura e a implantação dos equipamentos urbanos e comunitários correspondentes aos Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social, exceto se decorrentes do licenciamento do empreendimento e da consequente aprovação do parcelamento do solo, ficarão a cargo do Município.”. (gn)
Essa alteração legal perpetrada pela Lei Municipal nº 10.705/14 viola o patrimônio público, pois fere de morte a possibilidade de contrapartida justa por parte dos particulares beneficiários da OUI que irão realizar o MCMV em parte da área do Isidoro. Trata-se, aqui, do projeto levado a cabo pela empresa Direcional Engenharia, na área da Granja Werneck, cuja licença de instalação (LI) já fora concedida pela Secretaria de Meio Ambiente de MG.
Há, por essa razão, clara violação à ordem urbanística evidenciada sob dois aspectos principais: a mudança legal que isenta o empreendedor de contrapartida tem que ser declarada nula sob pena de, desnaturando o caráter da contrapartida, (i) não só violar a justa distribuição dos ônus e dos benefícios apregoada pelo instrumento da Operação Urbana Simplificada, como, ainda, (ii) deixar a cargo do Poder Público Municipal o ônus de efetivar a infraestrutura técnica e social que seria, antes da mudança legislativa, decorrência da contrapartida dos particulares.
A mudança no caráter do empreendimento habitacional na região do Isidoro, voltando agora à execução do Programa MCMV no Granja Werneck, via Direcional Engenharia, é o motivo que justificou a alteração legal que isentou esse empreendedor privado de contrapartida da OUI, conforme Lei Municipal nº 10.705/14.
Ocorre que, nesse caso, o empreendimento habitacional não estará sendo financiado pelo próprio empreendedor, como era de se esperar, mas sim mediante recurso federal e municipal. O programa habitacional MCMV é custeado na sua maior parte, por recursos advindos da Caixa Econômica Federal (CEF) e complementado pelo Município de Belo Horizonte para construção de infraestrutura técnica e social na área. Conforme relato colhido de representantes da Direcional Engenharia em reunião realizada no dia 04 de maio de 2015, na Cidade Administrativa, com representantes das Ocupações Vitória, Rosa Leão e Esperança, além do repasse da CEF para construção das unidades habitacionais, o Município de Belo Horizonte irá complementar o financiamento para custear a instalação de infraestrutura social no empreendimento.
Ainda, segundo o depoimento citado, por cada unidade habitacional a empresa Direcional receberá 85.000 reais, sendo 65.000 reais da Caixa/Ministério das Cidades e mais 20.000 reais do Município de Belo Horizonte. Ou seja, a Direcional não está, de fato, arcando com nenhuma contrapartida a que seria obrigada pela lei que rege a OUI. Com o recurso obtido a Direcional construiria como infraestrutura a atender os conjuntos habitacionais uma caixa d’água, rede de esgoto, água e drenagem. A rede de energia elétrica seria feita pela CEMIG.
Nota-se, dessa proposta, o claro desvirtuamento do que é uma Operação Urbana Simplificada e o uso das contrapartidas. A Direcional receberá aportes públicos a partir dos quais executará o empreendimento habitacional e a infraestrutura mínima. Esse acordo trata-se de execução do contrato do MCMV e não de contrapartida da OUI.
Conclui-se pelas questões apresentadas que há violação do patrimônio público pela OUI, pois: a) a Lei Municipal nº 10.705/14 é ilegal ao violar a necessária previsão de contrapartidas aos beneficiários das Operações Urbanas Simplificadas, não podendo prever isenção que desvirtue as compensações exigidas pelos particulares e empreendedores; b) a isenção de contrapartida com base na destinação do empreendimento para habitação social, MCMV no caso, não se sustenta, pois o recurso que financiará o empreendimento é público e c) a introdução legal beneficia duplamente os proprietários ao isentá-los das contrapartidas e, ao mesmo tempo, manter os benefícios da OUI.
8. O ENGÔDO DAScNTRAPARTIDAS
A lei que aprovar a Operação Urbana, nos termos do Plano Diretor de Belo Horizonte, deverá constar as obrigações das demais partes envolvidas na Operação Urbana Simplificada, a serem dimensionadas em função dos benefícios conferidos pelo Poder Público (art. 67, VI) e nos casos da Operação Urbana Consorciada, a contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados, nos termos do disposto no inciso VI do art. 33 da Lei nº 10.257/01 (art. 69, §4º).
A leitura atenta OUI demonstra que as contrapartidas previstas nada mais são que obrigações decorrentes das exigências de qualquer empreendimento de parcelamento do solo, além de descontar do valor pecuniário contrapartidas por motivos diferentes e de isentarem de forma irregular empreendimentos específicos.
A legislação federal, estadual e municipal estabelecem que a implantação do sistema viário é de responsabilidade do empreendedor nos loteamentos. De acordo com a OUI, o empreendedor poderá descontar do valor da contrapartida o valor de implantação de trecho das vias 540 e Norte-Sul (art. 67, §1º, IV). Além disso, os terrenos transferidos ao município no perímetro da OUI, outra obrigação decorrente do loteamento, também poderá ser descontado dos valores das contrapartidas (art. 67, §1º, IV). As áreas transferidas ao município (que, pela legislação de parcelamento do solo, deve ser doadas ao município, independentemente de sua área) também estão sendo descontadas das contrapartidas (art. 67, §1º, II). Além disso, o empreendedor está sendo beneficiado duas vezes por cumprir a obrigação legal de transferência das áreas de parque: as áreas têm seu valor descontado das contrapartidas e também são geradoras de TDC, como compensação pela doação.
Por fim, o art. 67, §1º, I e III estabelece que o valor dos equipamentos urbanos e comunitários para as áreas de saúde, educação e lazer, implantados progressivamente pelo empreendedor, e o custo de implantação dos parques públicos poderão ser descontados do valor da contrapartida. Ocorre que estes custos poderiam ser exigidos pelo município como medidas mitigadoras no licenciamento ambiental, não havendo necessidade de permitir seu desconto das contrapartidas. Ainda, a lei não exclui a possibilidade de se descontar os custos de implantação dessas obras e ao mesmo exigi-las como contrapartida do licenciamento ambiental, o que implica, em outras palavras, que o município estará arcando com as contrapartidas do licenciamento dos empreendimentos instalados na região.
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Tendo em vista os problemas apontados, resta evidenciado que há flagrante violação à ordem urbanística, ao patrimônio público e ao direito à cidade no tocante aos instrumentos jurídico-urbanísticos relativos à Operação Urbana Simplificada do Isidoro, que, além de comprometerem a legalidade do instrumento, irão ocasionar diversos danos à cidade e à população, criando um gueto marginalizado e sem infraestrutura técnica e social em área equivalente ao tamanho da região da Avenida do Contorno. E, para piorar o quadro, essa Operação Urbana desvirtua os elementos que a configurariam como simplificada, violando o processo de participação popular, conforme exigem o Plano Diretor Municipal e o Estatuto da Cidade.
Por essas razões, o Grupo Indisciplinar repudia a desocupação forçada das 3 ocupações do Isidoro, Rosa Leão, Esperança e Vitória e denuncia as irregularidades do projeto de guetização socioespacial financiamento pelo Poder Público.
Belo Horizonte, 02 de julho de 2015
Grupo de Pesquisa Indisciplinar da UFMG
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